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[摘要]“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”是党的十七大报告中的重要内容之一。服务型政府的建设，不但是政府职能从行政管理型向服务型的转变，而且还应包括政府规模结构的优化、行政成本的降低、行政效能的提高。财政在服务型政府的建设过程中，不但发挥着重要的财力保障作用，而且还可以通过财政管理手段的创新，对政府职能的转变发挥较强的指导作用。 “加快行政管理体制改革，建设服务型政府”是党的十七大报告中的重要内容之一。服务型政府的建设，不但是政府职能从行政管理型向服务型的转变，而且还应包括政府规模结构的优化、行政成本的降低、行政效能的提高。财政在服务型政府的建设过程中，不但发挥着重要的财力保障作用，而且还可以通过财政管理手段的创新，对政府职能的转变发挥较强的指导作用。
一、发挥财政职能作用。推进政府机构改革
应充分发挥财政的职能作用，支持、推进政府机构改革。政府机构改革，一方面，可以减员增效：另一方面，可以为中长期降低行政成本奠定基础。政府机构改革要以政府职能转变为基础。政府职能的转变就是在科学、合理地界定政府与市场边界的前提下，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，把应交给市场来调节的领域交出去，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。与此同时，政府应管的事情一定要管好，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。
在转变政府职能的基础上，调整政府机构，理顺职能分工。机构设置要遵循精干、高效的原则，尽量做到经济管理部门、社会管理部门、政务管理部门的合理搭配，实现宏观层次上的高度协调。同时。认真研究、探讨我国实施行政管理体制扁平化的可行性。当前，经济的市场化、信息的网络化、管理的现代化为行政结构的扁平化提供了理论基础和现实条件，而减少行政管理层次、实行扁平化结构也是大多数国家行政区划改革的必然趋势。据目前对世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次为二、三级的占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。行政机构的扁平化管理，不仅可以减少管理层次，降低信息失真程度，避免官僚主义，而且还有利于调动基层的积极性，可更有效地降低行政成本。就我国而言，行政管理扁平化可通过改革市管县体制、市县分治，构建省直接管理县（市）的公共财政管理体制等途径实现。
二、结合行政管理体制改革。建立控制人员增长的长效机制
1.机构编制管理要科学化和规范化，杜绝随意扩编行为。机构编制管理是行政人员控制的基础和闸门。要严格核定政府部门和事业单位的职能和事权，按照完成事权所需人力核定人员编制，对事权交叉的部门按照各部门承担的职责和工作侧重点核定编制。为此，要做到：一不超编进人：二不擅自设立内设机构和提高内设机构的级别：三是不违反领导职数配备的有关规定：四是不越权审批机构编制：五是不出现上级业务部门干预下级机构编制的情况。
2.完善机构编制部门与财政、人事等部门相互配合、相互协调的约束机制，进一步明确机构编制是各级财政部门拟定财政预算和核拨经费的主要依据：财力状况是制约编制增加的主要凶素。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，人事部门才能核定人员和工资，财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费，银行才能开设账户并发放工资。而机构编制部门在审核机构设置和人员编制时应征求财政部门的意见。
3.巩固撤乡并镇的改革成果，严格控制乡镇机构编制。做好下岗、待岗分流人员的安置工作，制定分流人员的自主创业的优惠政策，鼓励自主创业和就业：建立机构编制定期公开制度，将行政编制、事业站所编制核定和人员配备情况公布于众，接受社会公众监督：严把人员进口关，坚持凡进必考，进人权上收县一级，无论公务员还是事业单位人员必须在编制限额内考核录用：财政部门配合编制、组织、人事部门严格按核定编制核拨经费，守住乡镇机构人员进口关，敞开出口。
三、完善预算分配方法。强化预算对财政支出的硬约束
1.合理确定财政支出范围和顺序。预算分配的科学性是以合理的财政支出范围和支出顺序为前提的。按照公共财政原则，财政支出应满足社会公共需要，就其所应提供的政权建设性、社会发展性和经济建设性公共服务职能中所需要资金提供支持，支出保证顺序应首先保障维持党政机关正常运转的政权建设等经费的需要。而不是不顾现实需要，简单、一味地强调压缩。具体来说，公共财政支出的范围应包括：行政管理、国家安全、公安司法检察、公益性事业、大型基础设施建设、科技教育、公共卫生、环境保护、社会保障以及对经济进行宏观调控所必要的支出等。
2.深化预算管理改革。要进一步完善部门预算，制定科学合理的定员定额标准，扩大部门预算的编制范围，逐步将各级次预算都纳入部门预算管理，编制综合预算，编制多年滚动预算。完善国库集中收付制度，进一步规范支付操作程序，逐步扩大财政直接支付的资金范围。进一步规范政府采购制度，进一步扩大范围、规范操作，提高采购工作效率。完善政府采购制度，加强采购计划的约束性。规范化的政府采购在提高财政资金使用效率、降低政府行政成本中起着重要的作用。目前，应在进一步加大政府集中采购的同时，加强采购计划的约束性，防止盲目采购和重复采购。此外，要严格执行政府采购规定的程序，防止各采购单位以本部门预算最大化为出发点，防止各部门在编制预算时通过各种方式来增加本部门的预算支出。加强非税收入管理，全面推进“收支两条线”管理工作。对现行所有的政府非税收入项目进行清理整顿，取消不合法、不合理的收费项目，对符合税收性质的政府非税收入项目进行改革，进一步规范税收与政府非税收入的关系，逐步以税收的形式替代收费管理。全面开展财政支出效绩考评工作，建立绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化。
3.完善分税制财政体制。进一步完善分税制财政体制，合理调整各级政府间事权、财权，完善一般性转移支付制度和专项转移支付制度，加强对基层行政单位经费投入力度，确保其履行职能的基本需要。
四、创新财政支出管理方法，降低行政运行成本
1.加强对重点控制支出的管理
严格控制会议、差旅、出国考察和公务用车等支出，在各地不断完善管理创新方式的基础上，一方面，应加快重点控制支出项目如车、会、话等的制度建设：另一方面，将一些地区积累的经验大力推广。具体来说：
第一，加强公务用车管理。首先，在有条件的地区，积极推行公务用车的货币化改革：其次，对暂时不具备货币化改革条件的地区，应对车辆配备和购置实行统一管理，要严格按照规定标准配车，防止单位自行购车和超标准配车：再次，进一步完善统一保险、定点维修、定点加油制度，降低公务用车的使用成本，最大限度地提高公务用车的使用效益。
第二，要严格控制会议数量和规模，简化会议形式，压缩会期和人员，全面推进定点办会，鼓励实行无住宿会议，推广财政部门派员驻会制度。与此同时，对会议费的支出实行国库直接支付，减少中问环节，提高财政资金的使用效益。
第三，认真贯彻落实《党政机关国内公务接待管理规定》，严格规范政府机关公务接待，改革公务接待方式，探索公务接待社会化的途径。应在预算上把各部门及部门内各单位的接待费、差旅费、考察费等定额明晰。要严格接待范围和标准，加大对接待费的管理和控制，防止超范围、超标准接待。从具体管理上看，各级公务接待应实行定点接待制度。由各财政部门以公开招标方式，确定定点接待点，定点接待点定期更换，公务接待单位可在定点接待点中自主选择接待单位。公务接待过程中，应严格执行先审批、后接待的程序，财政部门存单位接待费预算总额内实行国库集中支付。
第四，在电话费管理方面，各地应积极创造条件。推进移动通讯工具货币化改革：对办公电话费，推行电话卡制度，定额包干，超支不补。
2.加强行政政法机构自身的基本建设性支出管理，提高固定资产的运行效率
基本建设性支出（办公大楼、培训中心等）是行政单位支出的重要组成部分，控制行政政法机构自身的基本建设性支出是降低行政运行成本、建设节约型政府的重要措施之一。对于违反规定拟建和在建的楼堂馆所，要坚决停建和缓建。已建的要根据有关规定和当地实际予以处置，直至没收、拍卖或改做他用。一方面，财政部门应积极介入，严把新建固定资产项目的审核关，对党政机关办公楼建设规模、占地面积、装修及设备标准、项目工程造价和资金来源要严格控制。现有办公楼已达到标准的，一律不准改扩建或购买办公楼。对确需新建、改扩建和加固改造的党政机关办公用房，要严格报批。另一方面，应加强现有各行政单位的办公楼、培训中心等固定资产的管理，在有条件的地区推进各行政单位的集中办公、资源共享，并且将服务职能交由社会专门的物业公司进行管理。这样，既有利于行政单位较好地履行职能，提高办事效率，又可以有效地降低运行成本。而对培训中心等具有经营性职能的资产，一般应运用市场化方式进行运作。确需自己管理的，经营收入应实行收支两条线，纳入财政综合预算进行管理。
3.改革职务消费制度，推进福利待遇货币化改革
严格管理和规范政府机关的职务消费，将政府机关各种公务消费费用纳入财政预算管理。应改革职务消费制度。推进福利待遇货币化改革，规范个人收入分配。职务消费货币化应先选择个人职务消费类进行。这类消费支出一般较易具体核算并定额到个人，具有可操作性。对个人职务消费类的支出，中央和省级财政部门应制定福利待遇货币化改革的指导意见，对已有条件实行货币化的（如交通费、移动通讯费等）内容，实行货币化管理定额到人。由于各地经济发展水平、管理方式的差异，地方可在中央相关政策、制度的指导下，在借鉴各地经验的基础上提出适合本地区的改革方案。
4.清理政策外津贴补贴，统一工资和津补贴制度，规范收入分配
清理政策外津贴补贴，统一工资和津补贴制度，建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，不但是贯彻实施公务员法的重要内容，而且还是规范政府行政支出行为、深化社会收入分配制度改革的内在要求。但是，由于津贴补贴制度的改革涉及不同地区间、部门问的切身利益，在具体清理过程中，会遇到很多的困难，切实推进这一工作必须与加强收支两条线管理紧密结合，严把预算外收入关，使政策外津贴补贴成为无源之水。这样，才能真正规范收入分配秩序。
五、完善行政支出绩效评价体系，推动绩效行政管理工作开展
建立政府会计体系，规范行政成本核算，完善政府支出绩效评价体系，不但可以促进政府加强管理，提高政府部门效率，降低政府运行成本，而且还是推动依法行政、民主理财的重要力量。
1.改革完善行政成本核算体系
科学完善的行政成本核算体系是加强行政成本管理、监督的基础条件。因此，当前研究制定行政政法单位成本核算体系，科学核定行政政法单位运行成本就成为必需，在此基础上，核定行政政法单位的预算定额，使预算分配符合行政政法单位履行职能的实际需要。与此同时，应建立完善的政府会计核算体系，为科学的政府支出绩效评价奠定基础。具体来说，主要包括：一是完善行政成本核算体系的核算范围，并逐步与总预算会计相协调，如应将行政事业单位国有资产的会计核算信息纳入政府会计报告中，以利于通过成本核算对政府历年积累的资产存量进行有效的监督与管理。二是在保留收付实现制的同时，在有条件的部门逐步引入权责发生制，以利于推进会计核算体系的科学化。三是逐步扩大行政单位会计报告的范围，改变行政单位会计信息的使用者被定位为财政部门和上级单位的内部使用者。随着核算体系的完善，将行政单位会计信息的使用者由内部逐渐扩大为外部，从而将行政成本的监督扩大为公众和社会监督。
2.完善行政支出绩效评价体系
随着市场经济的不断深化，公共财政体制的逐步建立，政府支出的绩效评价在我国也渐成发展之势。但是，从西方国家开展绩效评价的历程看，政府绩效评价模式随着预算管理的加强而逐步发展。因为行政成本支出很难根据其投入成本计量产出的经济效益，所以，政府部门绩效评价体系区别于企业绩效评价体系，具有自身的特点。西方国家的绩效评价主要关注政府部门的活动和项目是否实现预定目标，达到最佳效果。这样，绩效评价的模式也由原来的投入－产出模式转变为目标－成果模式。目标－成果模式的流程是“公共产品－绩效计划－公共产品成本－预算－预算和绩效计划执行－绩效评价－根据评价结果安排次年预算”。当前，我国正在全面推行的部门预算中，用于维持正常运转、履行基本职责的基本支出预算按定员定额标准确定，用于基本建设和事业发展等项目支出须编制详细的立项报告，确定具体的绩效目标和指标，最终向绩效预算推进。但是，考虑到我国政府会计的核算体系还有很多不完善之处，所以，现阶段建立科学完整的行政支出绩效评价体系还有较大的困难。近期，在行政支出绩效评价体系建设中可侧重于以下两个方面：第一。加强政府投资项目的绩效评价，改革完善当前我国的财政支出绩效评价内容主要是集中在项目合规性评价和项目本身的评价的做法，借鉴国际通行做法，根据我国政府项目管理的特点，政府项目评价不仅包括效益评价，还应对过程进行评价。过程评价主要是对项目立项决策和管理决策进行评价，主要包括立项审批环节、项目建设管理和运营环节的评价。第二，选择一些有代表性的政府部门进行绩效评价试点，如公检法司系统。公检法司系统的正常运转是保持社会稳定能力的重要体现，公检法司支出的绩效，最终的目标就是社会安全程度，而社会安全程度指标，我们可以采用发案率、查处案件数以及一些居民的满意程度等可测量指标来具体反映。财政部门要进行定期或专项考核，并将绩效考评结果作为以后年度安排立项的参考，使预算资金真正从“重分配”向“重管理”转变，预算模式从“行政权力主导”型向绩效主导型转变，以促使各预算部门和单位真正重视资金的使用效益。
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